ประกาศนิติราษฎร์ ฉบับที่ ๓๕ (วรเจตน์ ภาคีรัตน์)

วัตถุประสงค์ของการก่อตั้งและที่มาของคณะตุลาการพิทักษ์ระบอบรัฐธรรมนูญ

หลังจากที่คณะนิติราษฎร์ได้แถลงข้อเสนอให้ยกเลิกบทบัญญัติว่าด้วยศาลรัฐธรรมนูญในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันและให้จัดตั้งคณะตุลาการพิทักษ์ระบอบรัฐธรรมนูญขึ้นทำหน้าที่แทนนั้น ได้มีข้อวิพากษ์วิจารณ์บางประเด็นเกี่ยวกับความเหมาะสมของการจัดตั้งคณะตุลาการพิทักษ์ระบอบรัฐธรรมนูญและที่มาของคณะตุลาการพิทักษ์ระบอบรัฐธรรมนูญ โดยที่ข้อวิจารณ์จำนวนหนึ่งได้พาดพิงถึงความเห็นในอดีตของผู้เขียนเกี่ยวกับการสรรหาบุคคลเข้าดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระและศาลรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ จึงสมควรที่จะอธิบายเพื่อความเข้าใจให้ถูกต้อง ดังนี้

๑. การที่คณะนิติราษฎร์เสนอให้ยกเลิกศาลรัฐธรรมนูญ เป็นเพราะคณะนิติราษฎร์เห็นว่าศาลรัฐธรรมนูญไม่ได้ปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปตามภารกิจที่รัฐธรรมนูญมอบไว้ การตัดสินคดีในรอบระยะเวลาหลายปีที่ผ่านมาทำให้ผู้คนจำนวนไม่น้อยเคลือบแคลงสงสัยว่าศาลรัฐธรรมนูญได้เข้าไปเป็นฝักฝ่ายในทางการเมือง และแสดงออกซึ่งความต้องการทางการเมืองผ่านคำวินิจฉัย ซึ่งในหลายกรณีเป็นที่โต้แย้งอย่างมากในทางนิติศาสตร์ เช่น คดีปราสาทพระวิหาร คดีนายกรัฐมนตรีสาธิตการทำอาหาร และคดียุบพรรคพลังประชาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งคดีเกี่ยวกับการแก้ไขเพิ่มรัฐธรรมนูญอันเป็นคดีล่าสุดที่ศาลรัฐธรรมนูญขยายขอบเขตอำนาจของตนเข้ามาในแดนอำนาจแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญของรัฐสภา มีผลเป็นการระงับยับยั้งกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญซึ่งระบบกฎหมายไทยในปัจจุบันไม่มีบทบัญญัติใดให้อำนาจศาลรัฐธรรมนูญกระทำการเช่นนั้นได้ และการแก้ปัญหาโดยการถอดถอนตุลาการศาลรัฐธรรมนูญออกจากตำแหน่งเห็นได้ชัดจากโครงสร้างของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันว่ายากที่จะเป็นไปได้

๒. การยกเลิกบทบัญญัติเกี่ยวกับศาลรัฐธรรมนูญและก่อตั้งคณะตุลาการพิทักษ์ระบอบรัฐธรรมนูญขึ้นแทนนั้น นอกจากจะทำให้คณะตุลาการพิทักษ์ระบอบรัฐธรรมนูญเริ่มต้นวินิจฉัยคดีรัฐธรรมนูญโดยไม่ต้องคำนึงและผูกพันกับแนวคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ผ่านมาแล้ว ยังทำให้สามารถเปลี่ยนแปลงที่มาของบุคคลผู้ทำหน้าที่รักษาไว้ซึ่งความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญได้ทั้งหมด และโดยคุณสมบัติที่คณะนิติราษฎร์เสนอไว้ไม่ให้ผู้ที่จะเข้าดำรงตำแหน่งตุลาการพิทักษ์ระบอบรัฐธรรมนูญเป็นหรือเคยเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญหรือตุลาการรัฐธรรมนูญ ต้องไม่เคยดำรงตำแหน่งใดๆตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับชั่วคราว พุทธศักราช ๒๕๔๙ (เช่น รัฐมนตรี สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ฯลฯ) หรือตามประกาศคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดินอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (คตส. หรือองค์กรอิสระต่างๆ เช่น ปปช. ฯลฯ) ย่อมหวังว่าจะได้บุคคลกลุ่มใหม่ซึ่งมีแนวความคิดที่แตกต่างจากบุคคลกลุ่มเดิมๆซึ่งกุมสภาพความเป็นไปในการใช้กฎหมายอยู่ในเวลานี้ อันจะทำให้กระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ดำเนินไปได้อย่างราบรื่นภายใต้หลักนิติรัฐประชาธิปไตย

๓. ประเด็นที่มีผู้วิพากษ์วิจารณ์ข้อเสนอของคณะนิติราษฎร์ค่อนข้างมากก็คือประเด็นที่มาของคณะ ตุลาการพิทักษ์ระบอบรัฐธรรมนูญ คณะนิติราษฎร์เสนอให้มีคณะตุลาการพิทักษ์ระบอบรัฐธรรมนูญจำนวนแปดคน โดยให้องค์กรสามองค์กรเป็นผู้มีอำนาจเลือกบุคคลเข้าสู่ตำแหน่งเป็นตุลาการพิทักษ์ระบอบรัฐธรรมนูญ คือสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา และคณะรัฐมนตรี เพื่อไม่ให้กระบวนการคัดเลือกตุลาการพิทักษ์ระบอบรัฐธรรมนูญซับซ้อนจนเกินไปเนื่องจากคณะนิติราษฎร์มุ่งประสงค์คณะตุลาการพิทักษ์ระบอบรัฐธรรมนูญให้เป็นองค์กรทดแทนศาลรัฐธรรมนูญไปพลางก่อนในระหว่างที่ยังจำเป็นต้องใช้รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน จึงกำหนดกระบวนการคัดเลือกให้ถ่วงดุลกันระหว่างประธานองค์กรที่คัดเลือกกับองค์กรที่คัดเลือก (ผู้ทรงคุณวุฒิทางรัฐธรรมนูญที่ไม่มีลักษณะต้องห้าม) คือ ให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรเสนอรายชื่อสามรายชื่อให้สภาผู้แทนราษฎรให้ความเห็นชอบ ประธานวุฒิสภาเสนอรายชื่อสองรายชื่อให้วุฒิสภาให้ความเห็นชอบ นายกรัฐมนตรีเสนอรายชื่อสามรายชื่อให้คณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบ เฉพาะการเสนอชื่อของประธานสภาผู้แทนราษฎรและประธานวุฒิสภานั้น ให้ประธานแต่ละสภาต้องเสนอชื่อบุคคลที่เป็นหรือเคยเป็นผู้พิพากษาศาลฎีกาหรือตุลาการศาลปกครองสูงสุดอย่างน้อยหนึ่งรายชื่อ ซึ่งจะทำให้คณะตุลาการพิทักษ์ระบอบรัฐธรรมนูญมีบุคคลที่เป็นหรือเคยเป็นผู้พิพากษาตุลาการอย่างน้อยสองคนจากแปดคน (อาจมากกว่านี้ก็ได้) หรืออย่างน้อยหนึ่งในสี่ของตุลาการพิทักษ์ระบอบรัฐธรรมนูญทั้งหมด ทั้งนี้เพื่อประโยชน์ในการดำเนินกระบวนพิจารณาข้อพิพาททางรัฐธรรมนูญซึ่งต้องใช้ความรู้ในทางกฎหมายวิธีสบัญญัติ

๔. ข้อเสนอดังกล่าวได้รับการวิพากษ์วิจารณ์ว่าจะทำให้ฝ่ายการเมืองครอบงำคณะตุลาการพิทักษ์ระบอบรัฐธรรมนูญโดยไม่มีหนทางแก้ไขได้ และขัดกับความเห็นของผู้เขียนที่เคยวิจารณ์กระบวนการสรรหาบุคคลเข้าสู่ตำแหน่งในองค์กรอิสระและศาลรัฐธรรมนูญในรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ ที่ผู้เขียนวิจารณ์ในลักษณะที่ว่าไม่เปิดโอกาสให้ฝ่ายค้านมีส่วนร่วมและทำให้ฝ่ายที่มีเสียงข้างมากสามารถครอบงำองค์กรอิสระได้ทั้งหมดดังปรากฏในบทความเรื่อง “โครงสร้างและกลไกในรัฐธรรมนูญกับอำนาจของนายกฯทักษิณ” ที่ผู้เขียนได้เขียนไว้ใน พ.ศ.๒๕๔๗ ผู้เขียนได้ตรวจสอบข้อวิพากษ์วิจารณ์ดังกล่าวแล้วโดยเฉพาะข้อวิจารณ์จากสภาทนายความ ไม่พบว่าผู้วิจารณ์ทั้งหลายได้ศึกษาโครงสร้างของรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ และสภาพการณ์ทางการเมืองในเวลานั้นเปรียบเทียบกับโครงสร้างของรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ ตลอดจนกลไกการถ่วงดุลตามข้อเสนอของคณะนิติราษฎร์ให้เข้าใจถ่องแท้เสียก่อนที่จะวิพากษ์วิจารณ์แต่อย่างใด

๕. ตามรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ นั้น องค์กรที่ทำหน้าที่ให้ความเห็นชอบบุคคลในการดำรงตำแหน่งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญและถอดถอนบุคคลออกจากตำแหน่งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรเดียวกัน คือ วุฒิสภา โดยกำหนดให้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญในขณะนั้นมีที่มาจากสองทางคือจากศาลฎีกาและศาลปกครองสูงสุดรวมเจ็ดคน และจากผู้ทรงคุณวุฒิรวมแปดคน เฉพาะส่วนที่มาจากผู้ทรงคุณวุฒินั้นให้มีคณะกรรมการสรรหาประกอบด้วยประธานศาลฎีกา อธิการบดี และคณะบดีคณะนิติศาสตร์และรัฐศาสตร์ และผู้แทนพรรคการเมือง โดยในส่วนของผู้แทนพรรคการเมืองรัฐธรรมนูญกำหนดให้เลือกกันเองให้เหลือสี่คน ซึ่งในทางปฏิบัติเมื่อเลือกกันแล้ว ปรากฏว่าผู้แทนพรรคการเมืองซึ่งเข้าเป็นคณะกรรมการสรรหานั้น เท่าที่ผู้เขียนจำได้ล้วนแล้วแต่มาจากพรรคการเมืองฝ่ายรัฐบาล (ซึ่งในเวลานั้นมีพรรคไทยรักไทยเป็นแกนกลาง) ทั้งสิ้น ไม่มีผู้แทนพรรคการเมืองฝ่ายค้านเข้าร่วมในกระบวนการสรรหาเลย เมื่อได้รายชื่อแล้วเสนอไปยังวุฒิสภาก็ค่อนข้างชัดเจนว่าในเสียงส่วนใหญ่ในวุฒิสภาก็สัมพันธ์ใกล้ชิดกับฝ่ายรัฐบาล และเมื่อให้ความเห็นชอบแล้ว อำนาจถอดถอนก็ยังอยู่ที่วุฒิสภาอีกด้วย โครงสร้างในลักษณะเช่นนี้ย่อมเห็นได้ชัดว่าเป็นโครงสร้างที่มีปัญหาระบบถ่วงดุล เป็นประโยชน์กับฝ่ายที่กุมเสียงข้างมากในกรรมการสรรหาและวุฒิสภา และการที่ไม่มีฝ่ายค้านร่วมในการสรรหาย่อมมีปัญหาเรื่องความชอบธรรมในแง่กระบวนการ

๖. ผู้เขียนไม่เห็นด้วยกับโครงสร้างและกลไกในรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ ในลักษณะดังกล่าวนี้ แม้ในวันนี้ก็ยังยืนยันว่าโครงสร้างในลักษณะดังกล่าวต้องได้รับการปรับปรุงแก้ไข ผู้เขียนได้วิจารณ์ตลอดจนเรียกร้องให้มีการปฏิรูปรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ เพื่อปรับเปลี่ยนองค์กรอิสระตลอดจนกระบวนการสรรหาบุคคลเข้าดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระและในศาลรัฐธรรมนูญเรื่อยมา จนกระทั่งในช่วงปลายสมัยรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณฯ ได้เริ่มมีการพูดการปฏิรูปรัฐธรรมนูญ แต่ก็เกิดรัฐประหารเมื่อ ๑๙ กันยายน ๒๕๔๙ เสียก่อน ผู้เขียนยืนยันว่าแม้จะเรียกร้องให้มีการปฏิรูปรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ แต่ผู้เขียนก็ยอมรับในคุณค่าประชาธิปไตย ไม่อาจยอมรับข้อเรียกร้องต่างๆที่มีผลเป็นการล้มล้างรัฐบาลที่มีความชอบธรรมในการปกครองตามระบอบประชาธิปไตยได้ เช่น การร้องขอนายกรัฐมนตรีพระราชทาน (นายกฯ ม. ๗) และยิ่งไม่อาจยอมรับการทำรัฐประหารล้มล้างรัฐธรรมนูญได้ ผู้เขียนไม่เคยใช้ข้ออ้างว่ารัฐบาลเข้าแทรกแซงองค์กรอิสระไปสนับสนุนให้เกิดการทำรัฐประหารล้มล้างรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ และเมื่อล้มล้างสำเร็จแล้ว ก็เอาตัวเข้าไปรับใช้การทำรัฐประหาร นำมาซึ่งลาภ ยศ ประโยชน์ต่างๆ ให้แก่ตนเองแล้วอ้างว่าเป็นการทำไปเพื่อคุณธรรม ความดีงาม ดังที่ปรากฏให้เห็นในหมู่นักวิชาการจำนวนหนึ่งและในหมู่ผู้ประกอบวิชาชีพจำนวนหนึ่งโดยเฉพาะผู้ประกอบวิชาชีพทางกฎหมายแต่อย่างใด

๗. ข้อเสนอของคณะนิติราษฎร์ที่ให้วุฒิสภา สภาผู้แทนราษฎร และคณะรัฐมนตรี คัดเลือกบุคคลเข้าสู่ตำแหน่งตุลาการพิทักษ์ระบอบรัฐธรรมนูญนั้น เป็นการสร้างความชอบธรรมทางประชาธิปไตยให้คณะตุลาการพิทักษ์ระบอบรัฐธรรมนูญ ซึ่งเมื่อได้รับเลือกให้เข้าดำรงตำแหน่งแล้ว ย่อมได้รับประกันความเป็นอิสระ การที่ให้สภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้คัดเลือกด้วยนั้น ก็เพื่อเปิดโอกาสให้พรรคการเมืองฝ่ายค้านได้อภิปราย โต้แย้ง หรือแม้แต่เสนอชื่อบุคคลให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรพิจารณาเสนอชื่อบุคคลผู้นั้นเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร อันเป็นการแก้ไขจุดอ่อนของรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ ที่ผู้เขียนเคยวิจารณ์ไว้ว่าการให้พรรคการเมืองต่างๆส่งผู้แทนมาแล้วเลือกกันเองให้เหลือสี่คนนั้นอาจทำให้ไม่มีผู้แทนของพรรคการเมืองฝ่ายค้านเป็นกรรมการสรรหาเลย และทำให้ฝ่ายค้านไม่มีโอกาสเข้าร่วมในกระบวนการคัดเลือกบุคคลเข้าสู่ตำแหน่ง นอกจากนี้การกำหนดให้นายกรัฐมนตรีเสนอชื่อบุคคลให้คณะรัฐมนตรีเลือกนั้น ยังทำให้ฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎรสามารถควบคุมตรวจสอบทางการเมืองได้โดยการตั้งกระทู้ถาม หรือแม้แต่การยื่นญัตติอภิปรายไม่ไว้วางใจ ยิ่งไปกว่านั้น ถ้าพิจารณาข้อเสนอของคณะนิติราษฎร์ด้วยใจอันเป็นธรรม ปราศจากอคติแล้ว จะเห็นว่าคณะนิติราษฎร์ได้คงระบบการถอดถอนตุลาการพิทักษ์ระบอบรัฐธรรมนูญออกจากตำแหน่งไว้ โดยองค์กรที่มีอำนาจถอดถอนยังคงเป็นวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ซึ่งหมายความว่าหากตุลาการพิทักษ์ระบอบรัฐธรรมนูญกระทำการอันเป็นการลำเอียงเข้าข้างองค์กรที่เสนอชื่อตน เช่น ตัดสินคดีโดยขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญเข้าเป็นฝักฝ่ายทางการเมืองกับคณะรัฐมนตรีซึ่งคัดเลือกตนมาเป็นตุลาการพิทักษ์ระบอบรัฐธรรมนูญ วุฒิสภาก็มีอำนาจถอดถอนได้ กรณีจึงต่างจากโครงสร้างในรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ ที่องค์กรผู้ให้ความเห็นชอบและองค์กรที่ถอดถอนเป็นองค์กรเดียวกันที่ผู้เขียนเห็นว่าจะทำให้ฝ่ายการเมืองเสียงข้างมากที่อำนาจมากเกินไปจนครอบงำองค์กรอิสระหรือศาลรัฐธรรมนูญได้

๘. การเสนอรูปแบบคณะตุลาการพิทักษ์รัฐธรรมนูญดังกล่าวมาข้างต้น เป็นการเสนอโดยคำนึงถึงการต่อสู้ในทางอุดมการณ์ที่ปรากฏอยู่ในปัจจุบัน ความชอบธรรมทางประชาธิปไตย ความชัดเจนโปร่งใสของการเสนอชื่อ การประกันความเป็นอิสระ และระบบการถอดถอนออกจากตำแหน่ง ทั้งนี้ภายใต้ข้อจำกัดของโครงสร้างของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน หากมีการยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ มีการปฏิรูปสถาบันทางการเมืองตลอดจนองค์กรทางรัฐธรรมนูญครบถ้วนสมบูรณ์แล้ว รูปแบบการของเสนอชื่อบุคคลเข้าสู่ตำแหน่งในองค์กรพิทักษ์ระบอบรัฐธรรมนูญอาจจะเปลี่ยนไปจากนี้บ้าง แต่จะตั้งอยู่บนหลักนิติรัฐประชาธิปไตยที่มีระบบถ่วงดุลตรวจสอบที่ดี ไม่ใช่องค์กรรูปแบบศาลรัฐธรรมนูญที่เน้นความเป็นอภิชน ความเป็นรัฐตุลาการ หรือรัฐที่ไม่ใช่ประชาธิปไตย

ผู้เขียนหวังว่าข้อเขียนขนาดสั้นเรื่องนี้จะทำให้ผู้ที่ยังไม่เข้าใจ และกล่าวอ้างความเห็นของผู้เขียนในอดีตเพื่อแย้งกับสิ่งที่ผู้เขียนและคณะนิติราษฎร์เสนอในปัจจุบันได้เข้าใจสิ่งที่ได้นำเสนอไปอย่างรอบด้านมากขึ้น การวิพากษ์วิจารณ์อย่างสร้างสรรค์และอย่างมีโยนิโสมนสิการ เคารพในศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ นับถือในคุณค่าของประชาธิปไตย เป็นสิ่งที่ผู้เขียนยินดีรับฟังและพร้อมที่จะอภิปรายเพื่อความเจริญงอกงามในทางสติปัญญาด้วยเสมอ


๑๙ กรกฎาคม ๒๕๕๕

ที่มา เว็บนิติราษฏร์